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  事务所动态 → 李菡律师接受《中国标准化》杂志记者专访

     

北京进入6月仲夏后,闷热的天气开始充斥着整个城市,而这时唯一能让

人感到稍许凉意的,就是街道两旁的树荫了。当记者穿过绿意盎然的大街,

来到万通中心拜访李菡律师时,更有清爽倍至的感觉。李菡律师谦逊低调的

微笑,认真坦诚的态度,尤其给记者留下了深刻的印象,而采访的话题,自

然从与汽车召回如何结缘开始。

 

学成归来投身召回

“我在全国人大常委会法制工作委员会工作期间,就参加了1993年颁布的《产品质量法》的起草工作。那时候第一次接触产品责任这块儿,而且涉及到召回的问题,我就比较感兴趣了。但当时由于立法的目的及经验所限,国内做相关研究的还很少。”说起从前,李菡律师侃侃而谈:“在香港读硕士学位时,我就以‘产品责任的归责原则比较研究’为题,从而对美国、欧洲及香港地区的产品责任法律制度中的责任原则进行比较研究。之后在美国攻读LLM(法学硕士)时,不仅选修了产品责任法的课程,而且还写了几篇产品责任法比较研究的文章,期间还专门受国家质检总局和国务院法制办的委托,提供了中国产品责任与美国产品责任法律制度比较的法律意见,为当时处理东芝笔记本电脑问题提供依据。”

2000年,李菡律师回国后,正赶上国家质检总局《缺陷汽车产品召回管理规定》(以下简称《规定》)的起草,于是便积极参与了起草过程,提出了自己的意见和建议。最令李菡律师记忆尤深的是,与负责起草工作的专家们一起对当时所掌握的国外相关召回规定进行研究与讨论,并邀请了国外一些企业就他们在国外进行的召回活动进行介绍,这让李菡律师感到收获很大。

 

《条例》是产品责任法律体系的重要组成部分

2004年四部委联合颁布的《规定》,在具体的汽车召回实施过程中起到了重要的作用,虽然我国与国外相比,无论召回的数量还是次数,都还有较大的差距,但从我国这些年开展的召回工作来看,《规定》对保证汽车产品的使用安全,保障消费者的合法权益,促使生产者高度重视和不断提高汽车产品质量发挥了重要的作用。“但是,从实践中可以看到,由于《规定》是部门规章,在我国的法律体系中,还存在着立法位阶低、对违法者处罚过低的问题。”据李菡律师介绍,由于立法位阶低,召回的监管、措施的实施等方面都存在一定的难度。并且《规

定》的处罚权限有限,威慑力不足,而这样的处罚就会直接影响到召回制度的有效实施,也不能更好地保护消费者的合法权益。为了进一步加强和完善我国缺陷汽车产品的召回管理,保障汽车产品的使用安全,需要将部门规章上升为行政

法规,进一步明确缺陷汽车产品召回主管部门及相关部门的监管职责,赋予其较强的监管职责,加大监管力度。因此,《规章》上升为《缺陷汽车产品召回管理条例》(以下简称《条例》),这使汽车召回管理的监管范围、力度、威慑

力、处罚等全面升级。在李菡律师看来,《条例》将罚款分为三个档次,明确

规定隐瞒缺陷、拒不召回的行为将被处以产品货值金额1%10%的巨额罚款;有违法所得的,并处没收违法所得。这意味着罚款最高可超过1亿元。并且,情节严重的还可能被吊销有关许可。这对生产者而言,犹如一把达摩克利斯之剑

悬于头顶,时刻有一种如履薄冰的危机感和紧迫感。在产品责任法律体系中,与缺陷产品召回的制度相比,产品责任法是事后的救济和制裁,只有在缺陷产品造成损害之后,即对消费者的个案,产品责任法才能通过赔偿或制裁发挥其重要的作用;虽然产品责任法也有预防的功能,但相对于召回制度而言,后者更能起到重要的预防作用,它是通过个案发现产品缺陷,从而对该批次车辆采取有效措施

消除这个缺陷,保证产品的安全使用。“建立完善的缺陷产品监督管理制度,可以将可能造成人身和(或)财产损害的产品缺陷阻止在损害之前,减少对于消费者的人身及财产安全的损害或威胁。因而,《条例》的颁布对于完善产品责任

法律体系起到了相当重要的作用。”李菡律师坚定地说道。

 

法律层级提升的积极意义

《规章》上升为《条例》,使消费者获得了更充足的法律保障,国内消费者维权意识增强,也使消费者对召回有了更多的了解。从国际经验看,汽车召回已经成为推动和规范汽车产业发展的有效手段。上世纪60年代至90年代,美国、日本、韩国、欧盟等都制定了专门的缺陷汽车产品召回制度,极大地改善了本国的汽车质量及安全性,有效地遏制了交通事故,推动了本国汽车工业的发展。可以说《条例》是一种倒逼机制,使整个汽车产业,特别是自主品牌提高了自身品质。

“《条例》的内容要严于《规定》,要求企业建立健全自己在生产与销售环节的质量保证,包括产品的设计、生产、销售,尤其是对于发现的产品缺陷问题,采取积极的措施予以消除,以避免政府相关部门的处罚,防止诉讼发生。”李菡

律师认为,对整车制造企业而言,《条例》的实施将有助于完善企业客户信息系统、预警系统和追溯系统,从而确保产品的质量和风险控制。对零部件制造企业,同样需要建立或完善符合整车制造企业要求的缺陷预警系统和产品追溯系统。

同时,企业要明确自身是召回责任的主体,应依法履行召回义务,并判断采取的处理方式是否能够有效消除缺陷,若不能,要重新处理,不得销售仍然存在安全隐患的产品。《侵权责任法》第四十七条明确规定,明知产品存在缺陷仍然生

产、销售,造成他人死亡或者健康严重损害的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。

 

对质检总局的工作点赞

“总体来看,国家质检总局对于缺陷汽车召回工作,在这10多年的时间里,我认为可以总结为:依法履行了缺陷汽车产品召回的监督管理工作,逐步建立并健全了缺陷汽车产品召回的法律制度。”谈到国家质检总局所做的工作,李菡律师

表示了赞许,“这其中最重要的,就是成立了缺陷产品管理中心,使缺陷汽车的召回有了一个固定机构得以实施。”除此之外,国家质检总局还建立了缺陷工程分析实验室(汽车、消费品实验室),为汽车是否存在缺陷的认定工作提供了技术支持;规范并完善了缺陷汽车产品召回的监督管理制度,制定相应的缺陷召回的工作流程,如《缺陷汽车产品召回信息系统管理办法》及《缺陷汽车产品召回专家库建设与管理办法》、《缺陷汽车产品调查和认定实施办法》及《缺陷汽车产品检测与实验监督管理办法》等;建立了缺陷汽车报告信息、汽车三包信息等信息平台;建立了国家车辆事故深度调查体系(NAIS)、国家产品伤害信息监测

系统(NISS)。国家质检总局所做的这些工作,使汽车召回成为汽车行业保证产品质量的常态。

 

汽车三包规定的初衷

“在20102011年期间,我曾受中国标准化研究院的委托,组织北京市律师协会产品质量与安全专业委员会,承接了起草《产品质量担保责任管理条例》,起草该条例的目的就是希望可以通过这一部法律将所有产品的三包都纳入其中。虽然汽车三包的问题已研究多年,但汽车产品当时还是被认为是特殊商品,未被纳入该条例的适用范围内。”李菡律师喝了口茶水继续谈到,汽车三包规定包括其他产品的三包规定,从法律本质来讲就是民事法律中的合同关系,是民事法律关系,平等主体间通过汽车销售合同约定双方的权利义务,如销售商提供的汽车产品不符合约定的质量要求的,销售者就应当承担法律所规定的修理、更换、退货的责任,同时还应当赔偿因此发生的损失。由于汽车产品是一种特殊的商品,其涉及到六大系统、七千多个零部件,技术性很强,消费者对于汽车的了解是非常难的,在这样的商品交易中,消费者是处于劣势地位的,很难通过一般的合同方式来保护自己的合法权益,为此,需要政府通过公权力来保证作为私权利的所有者——

即消费者的合法权益不受侵害,以彰显法律的公正与公平。所以包括美国在内的发达国家,都是通过立法的方式来规范汽车交易中销售者的三包责任,也就是柠檬法。经过多年对三包法律制度的研究,汽车三包规定终于在2013101正式实施了,汽车三包规定适时地满足了消费者的法律需求,也就是社会的要求,它的出台时机是与我国经济发展的水平、政府监督管理的水平、消费者的对

汽车产品安全的可期待性相联系的。“在汽车三包规定颁布之后,国家质检总局成立了汽车三包技术专业委员会,我有幸成为该委员会的委员,而且可能是代表法律界的唯一的委员,主要参加的工作包括参与起草相关的标准和规范;参与起草《家用汽车产品三包责任争议处理指南》;讨论与汽车三包有关的事件或案件;

参与建立汽车三包第三方争议处理体系试点的工作;根据三包专业技术委员会的委托,在汽车三包网上就三包的案件进行点评或就三包规定进行解释。”谈及此处,李菡律师露出了自豪的微笑。

 

“修理”是汽车三包规定的主要措施

汽车三包规定所涉及的民事责任,是合同中的一般的违约的民事责任,这在我国的《民法通则》、《合同法》和《产品质量法》中都有明确的规定,而对于汽车三包规定中修理、更换、退货的顺序也是有这样的规定,旨在通过最简单的方式

来解决民事纠纷,这也是汽车产品的特性所决定的。“首先,汽车产品价格高、技术性强,还是家庭中重大的生产资料,所以不是所有的消费者都希望在发现问题时或符合换、退车时就立刻换、退车的;其次,消费者还可以就其他方式与销售者进行协商,以期达到满意的结果;再者,退换车涉及的相关问题还有待于解决,如车船税、保险等问题;最后,从经济生活的稳定而言,大量的退换车可能会造成混乱,这也与其他国家的规定相一致,美国柠檬法就是这样规定

的。”李菡律师详细地讲道。

 

为调解解决三包责任发挥了重要的作用

汽车三包规定使消费者在主张自己的权利时有法可依,销售者应当按汽车三包规定的内容执行,如销售者不依三包规定执行,消费者可以向消费者协会投诉,可以向监管部门(质检、工商)申诉,也可以通过仲裁或诉讼的方式解决,但无论哪种方式,都是以汽车三包规定作为依据的。有关汽车三包争议的处理,目前国家质检总局缺陷产品管理中心正在筹建设立汽车三包第三方争议处理体系,这也是学习美国的成功作法,以生产企业与消费者都同意的解决方法来解决汽车三包问题,应该是一个可行的、经济的、便捷的处理方式。

 

对现有汽车召回及汽车三包法律制度的建议

我国现有的汽车召回制度与汽车三包规定,从法律层面来讲,前者涉及产品存在危及人身、财产安全的不合理危险,而后者则主要是指不符合产品应当具有的使用性能等,但整体而言,都属于产品质量法律体系。为此,建立和完善法律体系,需要将现有的产品质量法拆分为产品责任法、产品安全法或现在正在起草的消费品安全法等,在上述相关法律的建立基础上,健全缺陷汽车召回以及汽车三包的法律。现有的《条例》对缺陷汽车召回工作起到了重要的作用,但仍有一些内容可以完善与改进。为此,李菡律师给出了她的10条建议:一是应从法律上确立国家质检总局缺陷产品管理中心的法律地位,而不是现在仅仅是技术支撑机构,通过立法赋予该机构在缺陷产品召回工作的独立管理权力,同时该机构应有自己的组织架构,使之可以承担起缺陷产品召回的相关工作,在缺陷的调查、认定及处理等方面有更多的权力。二是建立健全缺陷产品认定的具体实施规范,包括技术规范、操作指引等。三是通过立法明确缺陷的认定,强制性标准的制定机构应及时修订产品的标准。对于符合国家强制性标准但仍存在缺陷的,可以认定为产品存在缺陷等。四是明确缺陷产品召回过程中政府监督的具体职责,我国现有的法召回法律体系中,只是备案而不是批准,同时还可以规定政府在备案过程中的相关权力。五是《条例》对于缺陷召回流程的规定还比较粗,应针对具体情形,详细规定召回中的各项工作,不仅使企业在召回过程中有具体的指引,而且可以使消费者从中保护自己的合法权益。六是建立企业在进行召回计划的备案时,应明确且详细描述缺陷消除的方法与措施,有利于政府的监督,也有利于消费者知情权的行使。七是建立召回信息的平台建设,不仅消费者可以查询到自己的车辆是否属于召回范围,而且对于企业已完成的召回,消费者也应该可以通过查询的方式得到结果。比如可以要求企业将其召回的完成情况上报缺陷产品召回管理信息平台,消费者通过该信息平台即可查询到自己车辆的召回情况,此信息平台的上报(备案)及查询,减少了双方的纠纷,也是政府提供服务的重要途径。八是应加强违反《条例》的处罚力度,现在《条例》的处罚还是过轻了,起不到威慑的作用,在考量处罚的幅度时,应要结合汽车产品与一般产品不同的特点。九是考虑在召回实施过程中,对消费者损失的补偿规定,汽车三包规定在这方面已有了一些规定。十是可以借鉴美国在处理召回中的一些作法,如对于故意隐瞒缺陷情况而不召回,且造成重大事故的生产者,可通过给予更高的赔偿数额,以及惩罚性赔偿及通过修订刑法追究企业高管的刑事责任等。“在汽车三包规定的实施过程中,我们对于已发现的一些问题可以及时总结并予以修订,如汽车三包中退换车的条件及认定标准,并与各有关部门协商,尽快制定汽车退车时的税费处理,同时还应该对汽车三包中具体的内容进行更加详细的规定。”李菡律师最后认真地总结道。

 

采访的最后,李菡律师想通过本刊表达对未来立法工作的期望:

 “在立法工作中最重要的有四点:一是依据我国的实践经验来制定适合国情的相关规定;二是一定要对国外法进行比较研究,可以避免或减少因立法不当而造成的执行困难或损失;三是一定要请专家就专门问题进行讨论和研究,并纳入到法律中去;四是协调各部门的监督职权,这也是法律得以贯彻实施的重要的前提之一。希望立法机关可以冲破原有的一些旧的框框,制定出适合现实需要的法律。就与产品质量有关的立法而言,建议质检总局对现有的产品质量法律体系进行研究,听取各方意见,在借鉴国外相关立法的基础上,尽快建立及健全我国的产品质量法律体系,尤其是产品责任法律体系。”

 
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